梁鹰谈备案审查 ：每一个审查建议都会认真对待
梁鹰
法学博士。今年3月起担任全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室主任,承担行政法规、地方性法规、司法解释等规范性文件审查研究工作。之前担任全国人大常委会法工委研究室主任。
2017年,如果要选出在全面依法治国法治进程中努力维护宪法权威和实现国家法制统一的重大突破,那么,备案审查工作一定会位列其中且当之无愧。
浙江省1位公民就《杭州市道路交通安全管理条例》提起审查建议；内蒙古自治区1位公民就有关司法解释规定“附条件逮捕”制度提起审查建议；4位劳动法专家就地方计生条例中“超生就辞退”规定提起审查建议；108位研究生就多地著名商标法规提起审查建议；中国建筑业协会就地方审计条例中“审计结果作为建设工程竣工结算依据”规定提起审查建议……这些建议经全国人大常委会法工委审查后,相应的法规、文件被要求修改或叫停。通过媒体公开后,更是引起社会强烈反响。值得一提的是,在本月22日起召开的全国人大常委会会议还将专门听取备案审查工作情况报告,这在全国人大常委会历史上尚属首次。
一记重拳接着一记重拳。全国人大常委会法制工作委员会备案审查室主任梁鹰在接受《法制日报》记者专访回顾近一年的备案审查工作时,用了“突破性”三个字来形容。
“中央有要求、社会有关注、法律有规定、公民有诉求,备案审查工作取得成效,应该说是一个从上到下、大家共同期待的结果,也是共同努力推进的一项重要工作。可以说,备案审查工作越来越受到关注,反映出的是全社会关注法治进程,是法治进步的重要体现。”梁鹰说。
确保政令出中南海法律出大会堂
党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法实施和监督,强调加强备案审查工作。2013年党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。2014年党的十八届四中全会提出,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。2015年中央办公厅出台工作指导性文件提出,建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制,实现有件必备、有备必审、有错必纠。
数据显示,十二届全国人大以来,常委会办公厅共接收报送备案的规范性文件4778件,其中,2017年共接收报送备案的规范性文件889件。
“备案审查是我国一项特有的、保证宪法法律实施的重要监督制度,同时也是一项立法制度。对行政法规、地方性法规、司法解释开展备案审查,是宪法法律赋予全国人大及其常委会的重要职权,是全国人大及其常委会履行宪法监督职责的重要工作。这项制度对整个国家的法治建设,对‘四个全面’战略布局的实施,特别是对依法治国的落实,意义特别重大。”梁鹰表示,这种重大意义体现在以下方面:
首先,确保中央令行禁止、国家宪法法律得到实施。简言之就是确保政令出中南海、法律出大会堂。“宪法和法律是党的主张和人民意志的统一。而法律的一个重要任务就是将党的重大决策部署加以贯彻落实。”
其次,备案审查工作是全国人大及其常委会行使监督职权的一个重要举措。通过审查确保行政法规、地方性法规、司法解释与宪法法律保持一致,防止政出多门、法出多门,防止制发规范性文件行为任性,防止这些规范性文件以各种名义、各种名目来改变宪法法律的规定,影响国家法治统一。“应该说,这是人大监督权的一个重要体现,也是人大监督职权中最有力度、最有深度,也最有广度的重要抓手之一。”
满足新形势新任务新要求新期待
民有所呼,我有所应。2017年十二届全国人大五次会议期间,有45位全国人大代表分别联名提出五件建议,要求对最高人民法院制定的《关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(二)》第二十四条关于夫妻共同债务承担的规定进行审查。2016年以来,法工委还收到公民提出的近千件针对这一规定的审查建议。为做好代表建议和公民审查建议的办理工作,法工委于2017年6月召开座谈会,邀请提出建议的部分全国人大代表参加,与最高人民法院有关部门进行沟通研究,推动解决有关问题。这一社会持续关注的问题有望解决。
可以说,备案审查制度的重要性怎么强调都不为过,一个重要原因,就在于它是保障和维护公民基本权利的重要制度设计。“宪法法律的重要定位,就是要确保公民的各项权利得到实现,确保广大民众能够充分及时地享受到改革红利、法治红利。公民根据宪法赋予的权利可以对一些他认为侵犯权利的规范性文件,包括行政法规、地方性法规、司法解释,提出进行审查的建议。”梁鹰说。
但一直以来,备案审查都给人一种神秘感,很多普通民众都认为备案审查太“高大上”,觉得离自己很远。在今年,这种情况发生了巨变。数据显示,十二届全国人大以来,法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件,其中,2017年就有1084件,占五年以来全部建议的七成。
“原因就在于有了新形势、新任务、新要求和新期待。”对于这种“井喷”现象,梁鹰具体分析指出,首先,伴随着中国特色社会主义法律体系形成并不断完善,我国目前进入法治建设新的阶段,即法律制度从“有没有”到“好不好”的重要历史阶段。其次,依法治国战略有了新任务,首先就要求坚持依宪治国,全面贯彻实施宪法。第三,党中央提出了新的要求,强调中央的集中统一领导,强调党中央的令行禁止和政令畅通。最后很重要的一点就是,人民群众有了新期待,法治意识明显提高,注重通过法治手段在法律框架内表达利益诉求,维护自身权利。
从接到审查建议,然后登记、发函给相关制定主体、进行各方沟通、得到反馈意见、提出研究意见,再到让制定主体提出处理结果的意见,最终将结果反馈给提出审查建议的社会组织或者公民……尽管审查建议提出的主体不同、内容也不同,但是法工委对每一个建议的工作流程都一丝不苟。“每一个审查建议,我们都是有件必审、有件必复,不管是谁提出,我们都会认真审查,都会将结果反馈回去,确保备案审查发挥应有作用。”梁鹰说。
对地方“任性”行为亮出红灯
曾经在一定时期,有些地方出现很多“雷人法规”,突破法律规定、损害法律尊严。比如,有些地方对于气象探测设置行政许可,有些地方甚至规定一个公共厕所里不能出现几只苍蝇。还有少数地方规定的预算审查监督内容超出本级人大及其常委会的职权范围；一些地方为了能利用税收减免政策来招商引资,吸引外来资本发展地方经济,违背了税收法定基本原则,出台地方性法规,造成国家税制的混乱。对于这些,法工委发起专项审查,专门针对这种破坏法治的“任性”。
“党的十八届四中全会提出禁止地方制发带有立法性质的文件,出发点就在于要将公民权利纳入到法治化框架内来予以保障,防止地方、有关部门出台各种各样的文件,来减损甚至剥夺公民的各种宪法或者其他法律规定的权利。”梁鹰说。
据梁鹰介绍,十二届全国人大以来,法制工作委员会多次开展专项审查,例如,2015年对与法律修改内容有关的107件地方性法规逐件进行审查研究,督促地方人大常委会对30件与修改后的法律规定不一致的地方性法规及时作出修改。2017年6月,在党中央通报甘肃祁连山自然保护区存在的突出问题及其深刻教训后,对专门规定自然保护区的49件地方性法规集中进行专项审查研究,并于9月致函各省、自治区、直辖市人大常委会,要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理,杜绝故意放水、降低标准、管控不严等问题。截至目前,已有30个省、自治区、直辖市人大常委会书面反馈清理情况和处理意见,包括设区的市在内,总共已修改、废止相关地方性法规35件,拟修改或废止680件。
“权力不能任性。不管是哪一级主体,只要是行使国家宪法法律赋予的职权,就不能任性,一定要在法治框架内、在宪法法律授权的范围内来行使。既不能突破法律的界限,也不能随意设定一些义务,随意减损公民的权利。特别是不能为了管理上的便利而任性地制发文件,不能乱立规矩。”梁鹰强调说,“我们确实还有很多顽疾需要治理,在治理这些顽疾的过程中,以什么样的方式、什么样的手段来进行,需要我们各个方面深入研究,总的要求是不能突破宪法法律的界限,不能背离法治的原则。”
从盖着神秘面纱,到走入寻常百姓家,伴随备案审查工作透明度越来越高,力度不断增强,越来越多的普通民众开始意识到了这把“利刃”的强大威力。一个普遍共识也愈发清晰地达成:国家法制统一是不容破坏的,宪法权威是至高无上的。任何机关、任何组织和个人,都不能凌驾于宪法法律之上,没有任何例外。
（来源：法制日报 记者朱宁宁）
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